行政协议纠纷的类型与正确的对策

由于行政协议的特征，决定了在行政协议发生争议后行政机关处于主动地位，并由此决定行政协议出现争议后是否会形成纠纷乃至案件。如果政府的对策正确就可能通过友好协商 ，矛盾得到化解而不发展成案件。

从实践中常见的行政协议纠纷发生原因的角度，我们对此可以做如下5种分类并采取正确的对策：

一、签约的行政机关不具有履约能力

按照依法行政的要求，行政协议签订的一方主体及行政机关必须是在自己的法定职权内订立协议。实践中出现签约的行政机关不具有履约能力的问题显然是不符合依法行政要求的，那为什么还要签呢？常见的现象可以分为两个方面，对此行政机关与相对人应有不同的对策。

第一，一些地方政府为了防止行政诉讼案件的一审管辖直接到中级人民法院而人为地降低签约的行政主体从而导致行政机关履约不能。

在这种情况中，行政机关与相对人应该在发现问题后积极补救。正确的解决方法也只能是两条。一是政府机关主动纠正自己的错误，以合法的有职权的部门作为行政主体追认原有的行政协议主体的行为，化风险于未爆发之时。二是行政相对人发现这个问题后积极补单，要求政府采取措施予以纠正。亡羊补牢，犹未晚矣。

第二，有的行政机关为了某种原因而超越自己的履约能力去滥用职权作出承诺，到协议应履行时却无法履约。

这种现象的发生应该说签约时的行政机关负责人和经办人或者是疏忽大意或者是出于某种恶意埋下了“地雷”。对此，无论是行政机关还是行政相对人可能面临无法补救的情况，只能尽快的依法作出处理。

上述两种情况，行政机关都负有不可推卸的责任，其及时处理的原则是不应该把这种过错推给行政相对人。这种案件的最典型就是近一些年来的处理违法建设中发生矛盾激化的情况。

例如一些地方政府违反土地管理和城乡规划管理的法律制度由区县属机构和乡镇、村委会出面对外招商建设了大量的住宅甚至商业、文化项目。如果简单按照法律规定，这无疑是违法建筑，但是按照法律规定并不是简单的一律予以无偿拆除。有的可以通过补办手续使其合法化；有的虽然可以予以没收或者拆除，但如何给无过错的或者是次要过错的行政相对人以公平补偿是化解矛盾的关键。

二、约定的事项违反法律禁止性规定

有的行政机关为了急于达成协议，而在行在协议的内容上没有依照法律法规和相应的政策确定，从而导致行政协议的履行不能甚至无效的情况发生。

例如近些年来，一些政府在招商引资协议当中，把土地的使用权采取了以租代征的方法提供给投资者。行政相对人出于对地方政府的信赖，也就这么的签订协议，投入资金之后才发现问题大了去。像这种情况怎么办呢？有的可以通过补办征地手续，使之合法化，有的是补办不了手续的。这种情况下政府只有担起担当，负起责任，主动就给予行政相对人以补偿的问题进行协商，不使矛盾激化。

行政相对人发现上述问题之后要予以充分重视，以灵活的态度就善后问题尽快与政府达成一致。确实无法达成协议的，要依法提出行政复议和诉讼来解决争议。

这里需要的是政府与投资方在发现问题之后都要积极采取适当措施，尽可能防止损失扩大。

三、协议条款本身约定不明

实践中，由于协议条款本身约定不明，对协议的内容约定的内容出现争议导致纠纷发生，而这种情况较多的出现在使用格式合同之中。

根据法律规定，行政机关使用格式合同订立行政协议时需要向协议另一方承担释明的义务，否则将承担不利的后果。所以在这一类纠纷发生的时候，关键是行政机关能否以诚意就争议的约定不明的问题与相对人达成新的补充协议。行政相对人也要有解决问题的诚意，权衡利弊，考虑是解除合同还是签订新的补充协议推动原协议的继续履行，以维护自身的合法权益。

四、情势变更导致行政协议无法履行

有的合同从签约到履行的过程中，因国内外形势发生变化导致协议履行没有必要或者无法履行的情况下没有认真善后，依法弥补相对方的经济损失，从而产生纠纷。

这一类纠纷发生之后，协议各方要分析情势变更的具体情况，协商解决善后问题。行政机关对此应该有上中下三策：上策是根据情势变更的变化，本着有利于经济发展和维护当事人合法权益的大目标在原协议的基础上予以变更，签订新的协议。中策是大家好说好散与给予行政相对人以合理补偿。下策是也是目前常见的情况，政府方面出于某种原因拖而不决，矛盾激化。行政相对人对上中策均积极配合，对于下策要及时采取法律手段以维护自身的合法权益。

五、政府首长缺乏诚信而违约乃至毁约

诚信，是做人的基本要求。但是在实践中常有一些行政机关的负责人存在缺乏法律意识的问题，对前任乃至自己所签订的行政协议，不认真履行合同约定的义务甚至撕毁合同而引发纠纷。

如古人云，铁打的营盘流水的官，行政机关负责人变更后在没有法定因素的情况下，应该是萧规曹随，继续努力履行前任签订的合同义务。对此，行政机关的其他负责人和职能部门要从依法行政的要求出发，提醒负责人履行协议，避免矛盾的产生。

对于有的行政机关负责人翻手为云覆手为雨，自己签的合同转身就不认账的问题，行政相对人不仅可以拿起法律武器依法维权，还可以向上级行政机关举报、控告。

归纳上述五种行政协议争议发展成案件的过程，一般都有一个共同的特点，就是行政机关在争议出现后，没有正确的应对和及时的作出妥善的处理，这里面有行政机关首长法律意识淡薄的原因，也有他的下属和法律顾问没有做好参谋的缘故。这些情况都是与党中央关于依法治国，依法行政的要求相违背的，必须纠正之。
 

上述对行政协议分类的意义在于可以总结出正确的对策以解决争议。这是我的一家之言，供朋友们参考。

历史文章

王才亮，学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

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